نهاد نظارت و بازرسی در ایران

نهاد نظارت و بازرسی در ایران؛ تاریخچه نسبتاً جامعی است با عنوان «حکومت قانون؛ تاریخچه بازرسی در ایران» به سفارش مرکز مطالعات و پژوهش‌های سلامت اداری و مبارزه با فساد سازمان بازرسی کل کشور که توسط دکتر احمد گل محمدی در سال 1391 تدوین گردیده است.

 

---

نگاهی به تاریخچه نهاد نظارت در ایران

قبل از اسلام و دوران اسلامی

بازرسی و نظارت در دوره اسلامی

بازرسی و نظارت در دوره قاجار

بازرسی و نظارت پس از انقلاب مشروطه

  اداره کل تفتیش، نظارت و محاسبات و شعبه تفتیش و نظارت

تحولات نهاد نظارت و بازرسی در دوران معاصر(1357-1308)

نهاد بازرسی و نظارت در سال‌های 1320- 1308(دوران پهلوی اول)

هیأت تفتیشیه مملکتی

تفتیش کل مملکتی

دفتر بازرسی کل کشور

نهاد بازرسی و نظارت در سال‌های 1357-1320(دوره پهلوی دوم)

بازرسی نخست‌وزیری

هیأت عالی بازرسی

اداره کل بازرسی کل کشور

سازمان بازرسی شاهنشاهی

احیای مجدد بازرسی نخست‌وزیری

احیای بازرسی کل کشور

احیای سازمان بازرسی شاهنشاهی

سازمان بازرسی پس از انقلاب اسلامی

 

---

 

نگاهی به تاریخچه نهاد نظارت در ایران

قبل از اسلام و دوران اسلامی

روایت‌های تاریخی معتبری بر سر وجود نوعی نظام بازرسی و نظارت پیشرفته در زمان هخامنشیان اجماع دارند و همچنین از مجموع اطلاعات موجود درباره هخامنشیان استنباط می‌شود که بازرسی در زمان هخامنشیان نزدیک به‌صورت و ترتیبی بوده که امروز متداول است. اساس این نظام را بازرسانی تشکیل می‌دادند که به‌صورت منظم یا سرزده به مناطق دور و نزدیک امپراتوری سفر می‌کردند تا گزارش‌هایی از نحوه‌ی اعمال قدرت کارگزاران دولت تهیه کنند.

کورش همه‌ساله مفتشینی به ایالات مختلف می‌فرستاد تا مراتب را به شاه اطلاع دهند و او تصمیم می‌گرفت که با مقصر چه باید کرد. داریوش اول با هر والی مأموری مورد اعتماد خود روانه می‌کرد که وظیفه اصلی او تفتیش اعمال بود و موظف بود مرکز را از نتیجه تفتیش مطلع کند و مرکز به‌وسیله او می‌دانست که در ایالت چه می‌گذرد. سالی دو بار نیز مأمورینی که معتمد شاه بودند برای تفتیش اعزام می‌شدند و قوایی هم با مأمورین روانه می‌شد که احکام آن‌ها را فوراً اجرا نمایند.

با توجه به نوع و حوزه بازرسی، بازرس‌ها القاب و عناوین مختلفی داشتند که «تحصیلدار مالیات‌ها»، «متصدیان خرج»، «مفتش»، «منهی»، «جاسوس»، «اشپزگان» و «گاوشگان» از آن جمله است. به‌دلیل اهمیت زیاد بازرسی و نظارت، در اکثر موارد بازرس‌ها معتمدین دربار و یا شخص شاه بودند و انتصاب آن‌ها عمدتاً با نظارت مستقیم شاه انجام می‌گرفت. کاربرد عبارت چشم و گوش شاه برای این دسته از کارکنان دولت، بر جایگاه والای بازرسی و بازرسان در دولت هخامنشی دلالت دارد.

هرچند موضوع‌های بازرسی متفاوت بود، اساساً هرگونه اعمال قدرت سیاسی و بنابراین هرگونه سوءاستفاده از قدرت سیاسی یا مقام و موقعیت موضوع رسیدگی و بازرسی قرار می‌گرفت. به همین دلیل رسیدگی به موارد متنوعی مانند «سختی‌های والی و اخلاق بد یا مسامحه و کوتاهی او، مسامحه در پرداختن باج یا نظارت به امنیت اهالی و یا زراعت»، در دستور کار بازرسان قرار داشت.

نحوه بازرسی اغلب به‌صورت اعزام منظم بازرسان به اقصی نقاط کشور بود که معمولاً سالی یک یا دو بار انجام می‌شد. افزون بر بازرسی‌های منظم سالانه، برخی بازرسی‌ها به‌صورت سرکشی ناگهانی صورت می‌گرفت. در مواردی، حتی شاه در بعضی قسمت‌های ممالک خود به‌شخصه مسافرت کرده اوضاع را می‌دید.

نظام بازرسی و نظارت سلوکیان و اشکانیان هم شباهت زیادی با دوره هخامنشیان داشته است و چنین به نظر می‌رسد که این ترتیب کم‌وبیش در زمان سلوکی‌ها و اشکانیان نیز حفظ‌شده باشد. چون اشکانیان تا حدودی اصول و سنن سیاسی عهد هخامنشی را حفظ کردند و از همان شیوه پیروی می‌کردند ولی به لحاظ پیچیدگی شیوه‌های اداری دولت پارت و در دست نبودن اطلاعات و مدارک کافی در این زمینه نمی‌توان اظهارنظر قاطع کرد.

در زمان ساسانیان ترکیبی از بازرسی منظم و ثابت و بازرسی موردی وجود داشت. بازرسی منظم و ثابت تابعی از طبقه‌بندی کلی رعایا یا اتباع کشور بود: کل جمعیت به چهار طبقه اصلی تقسیم می‌شدند، هر طبقه رئیسی داشت و هر رئیس طبقه هم دو بازرس تعیین می‌کرد که یکی مسئول آمار جمعیت هر طبقه بود و دیگری هم به درآمد هر طبقه رسیدگی می‌کرد. در کنار این الگو، بازرسی‌های موردی هم وجود داشت که در چارچوب آن معمولاً هیأتی مورد اعتماد برای رسیدگی به امور خاص تعیین و اعزام می‌شد.

 

بازرسی و نظارت در دوره اسلامی

در دوره اسلامی، نهاد بازرسی و نظارت به میزان چشمگیری متحول شد که ترکیب سنت ایرانی ـ اسلامی و مقتضیات گستردگی امپراتوری اسلامی منبع اصلی این تحول بود؛ بنابراین زمامداران اموی، بازسازی نهاد بازرسی را در دستور کار خود قراردادند و اداره‌هایی به نام دیوان اشراف و دیوان برید تشکیل شد تا در خدمت نهاد بازرسی باشد.

«دیوان برید» که اداره آن به اشخاص بسیار مطمئن و بافکر و تدبیر واگذار می‌شد، نوعی نهاد خبرگیری و بازرسی بود که رئیس برید در آن روزها رئیس‌کل بازرسی خلیفه به‌شمار می‌آمد. ازجمله وظایف مهم اداره برید آن بود که اخبار محرمانه خلیفه را به مأموران عالی‌رتبه می‌رساند و از وضع آنان خبر می‌آورد و درباره اوضاع مالی لشکری و کشوری و غیره گزارش‌های مرتب به خلیفه می‌داد.

در کنار دیوان برید، نهاد دیگری به نام «دیوان زمام» وجود داشت که مسئول آن را صاحب‌الزمام می‌نامیدند. در واقع صاحب‌الزمام عنوان کسی بوده که به دفتر یا دیوانی اشراف داشته که هر آنچه به دبیرخانه شاهی می‌رسیده یا از آنجا صادر می‌شده باید بر این دفتر یا دیوان بگذرد و در آنجا به‌طور کامل بررسی و سپس ثبت شود. در سبب تأسیس دیوان زمام گفته‌اند که چون نیرنگ عمر بن زید در دست بردن در مبلغ حواله بر معاویه آشکار شد برای این‌که در آینده چنین وضعی تکرار نشود دیوان زمام و خاتم را تأسیس کرد.

نظام بازرسی و نظارت در دوره عباسیان هم بر اداره برید استوار بود و کارکنان این اداره اوضاع‌واحوال افراد و مملکت را به‌طور شخصی تفتیش می‌کردند. گاه هم این بازرسی علنی بود، بدین‌صورت که خلیفه مأمور مخصوصی برای مراقبت وزیر یا قاضی یا استاندار و امثال آن تعیین می‌کرد. ازآنجاکه کارمندان برید درواقع «کارآگاهان خلیفه» بودند جایگاه مهمی نزد وی داشتند و بدون واسطه با خلیفه ارتباط برقرار می‌کردند.

حکومت‌های ایرانی پس از عباسیان نیز به نهاد بازرسی و نظارت متشکل از دیوان برید و دیوان اشراف تداوم بخشیدند. این دو اداره دارای کار ویژه‌های مکمل بودند و نوعی تقسیم‌کار پیچیده داشتند. وظیفه دیوان اشراف بازرسی دقیق در رفتار و کردار وزیران و کارکنان دولت و سرداران سپاه بود. در کنار مأموران دیوان اشراف یا مشرفان، مأمورانی بودند که وظیفه آنان جاسوسی و کشف خبر بود. این مأموران منهی نامیده می‌شدند و برای کسب اطلاعات با مشرفان همکاری می‌کردند.

این نظام بازرسی(برید) به اشکال مختلف عمل می‌کرد. مثلاً در سده چهارم هجری، متصدی دیوان برید نامه‌های رسیده از نواحی را دریافت و توزیع می‌کرد. وظیفه دیگرش آن بود که عین گزارش‌ها و اخبار کشور یا فهرست آن‌ها را به عرض خلیفه برساند. صاحب برید صرف‌نظر از مورد اعتماد بودن نزد خلیفه باید از وضع راه‌ها و جاده‌های همه نواحی مطلع باشد. متصدی دیوان برید درواقع مرجع رسمی اخبار بود و جاسوس(چشم)‌هایی داشت که هر خبر تازه‌ای را به او می‌رساندند.

در دوره غزنویان و سلجوقیان هم بازرسی و نظارت ازطریق دیوان اشراف و دیوان برید انجام می‌شد که معادل «وزارت یا اداره بازرسی» کنونی بود. در این دوره، صاحب دیوان اشراف که او را مشرف و مشرف مملکت هم می‌نامیده‌اند در عداد ارکان دولت بوده است و چند معاون داشته که او را در اداره امور یاری می‌کردند و به هر ولایت نیز نایبی از طرف خود می‌فرستاد تا کارهای مربوط به دیوان اشراف را در آن ولایت انجام دهد. وظایف مشرفان به‌طورکلی عبارت بود از بازرسی در امور دیوانی، به‌ویژه در امر استیفا و امور مالی.

در این دوران تاریخ نویسان از نهاد دیگری به نام دیوان رسالت نیز نام می‌برند که گزارش‌ها و پیام‌های ارسالی از سراسر امپراتوری را دریافت و بررسی می‌کرد. این گزارش‌ها موضوعاتی از قبیل رفتار کارگزاران محلی، مخطیان و مسائل دیگر را شامل می‌گردید. به‌ویژه مسائل مالی ایجاب می‌کرد که بازرسی و نظارت دقیقی در آن صورت گیرد و به همین دلیل رئیس دیوان اشراف موظف بود نوابی را به تمام قسمت‌های امپراتوری گسیل دارد تا در امر جمع‌آوری و پرداخت مالیات‌ها و عایدات نظارت کنند.

پس از حمله مغول ساختار دولت و نهادهای سیاسی درهم ریخت و نظام بازرسی و نظارت هم فروپاشید. در دوره ایلخانان سازمان بازرسی به معنای دقیق آن وجود نداشت و دبیرخانه دولت که کار تنظیم اسناد مالی و حقوقی را بر عهده داشت مسئولیت مشابهی را عهده‌دار بود.

هرچند در دوره صفویه امور بازرسی و نظارت اندک سروسامانی گرفت، سازمان معینی، مانند دیوان اشراف و دیوان برید، وجود نداشت و بخش عمده وظایف بازرسی و نظارت را، به‌ویژه در زمان شاه‌عباس، دستگاه‌های مختلف خبرگزاری و خُفیه نگاری انجام می‌دادند.

در زمان شاه‌عباس حکام و مأموران دیوانی مکلف بودند که به‌طور مرتب او را از همه وقایع و حوادث حوزه حکومت یا مأموریت خویش آگاه کنند ولی آن پادشاه به گزارش‌های رسمی و دیوانی قانع نبود و برای این‌که از جزئیات زندگی مردم و طرز رفتار سران و حکام و عمال دولت آگاه باشد در پایتخت و تمام شهرهای ایران خبرگزارانی داشت که همیشه با نامه‌های خصوصی یا به‌وسیله فرستادگان ناشناس او را از اوضاع‌واحوال اجتماعی، نظامی، سیاسی و رفتار حکام و مأموران مطلع می‌ساختند. شاه‌عباس عده‌ای از معتمدان خود را هم مأمور کرده بود که در پایتخت و سایر شهرهای ایران به شکایات مردم از رجال و امنای دولت گوش دهند و او را از جریان کارها باخبر نمایند؛ شاه نیز تنها یا با چند تن از ندیمان و نزدیکان در شهر به گردش می‌پرداخت و گاه نیز به‌صورتی ناشناس و با لباس مبدل در شهر می‌گشت و به درد دل مردم گوش می‌کرد و از نظرهای آنان نسبت به حکومت و مأمورین دولتی باخبر می‌شد.

 

بازرسی و نظارت در دوره قاجار

پس از فروپاشی صفویه، نظام بازرسی و نظارت درواقع دچار بحران پایداری شد که تقریباً تا اواخر دوره قاجار تداوم داشت. در این دوره نسبتاً طولانی، اداره معینی مسئول بازرسی نبود و این‌گونه امور به‌صورت پراکنده، نامنظم و غیرنهادی انجام می‌شد. این بحران و آشفتگی در امر بازرسی و نظارت درواقع بازتاب بحران دولت بود. این دولت بحران‌زده بر نوعی دستگاه اداری استوار بود که هیچ‌گونه نهاد کارآمد بازرسی و نظارت را برنمی‌تابید.

در چنین دولت و دستگاه اداری نظارت بر نحوه‌ی اعمال قدرت تابع هیچ قاعده و قانونی نبود. به همین دلیل سوءاستفاده از قدرت سیاسی به‌صورت بی‌سابقه‌ای افزایش یافت و انواع فساد سیاسی گسترش پیدا کرد.

سوءاستفاده فزاینده و پایدار از منابع، امکانات و اختیارات دولتی باعث شد تا بازسازی نظام بازرسی و نظارت در دستور کار دولتمردان قاجار قرار گیرد. نخستین اقدام روشمند در راستای سروسامان دادن به نهاد بازرسی و نظارت در زمان قاجار به دوره‌ی صدارت میرزا تقی‌خان امیرکبیر مربوط می‌شود که در چارچوب آن، نوعی دستگاه منظم و وسیع خفیه نویسی و بازرسی و خبررسانی شکل گرفت.

این دستگاه کارویژه خود را از طریق تهیه گزارش‌های منظم از آنچه در شهر و ایالات و دستگاه‌های اداری و لشکری می‌گذشته انجام می‌داد. اطلاعات لازم برای تهیه این‌گونه گزارش‌ها هم عمدتاً توسط مأموران مخفی گردآوری می‌شد که از طریق مشاهده و پرس‌وجو به آن‌ها دست می‌یافتند. این‌گونه مأموران در حوزه‌های مختلف پراکنده بودند و کم‌کم این تصور نزد کارگزاران دولت شکل می‌گرفت که مفتشین و خبرگزاران همه‌وقت و همه‌جا حضور دارند: «خواستم بیست اشرفی به آورنده بدهم نپذیرفت و گفت تا من به درب خانه برسم این دیوارها برای امیر خبر برده‌اند.»

هرچند دستگاه بازرسی و نظارتی که امیرکبیر تأسیس کرده بود، به مسائل به‌اصطلاح اطلاعاتی ـ امنیتی یا مراقبت در فعالیت سفارتخانه‌های خارجی هم می‌پرداخت، مسئولیت اصلی آن نظارت بر نحوه‌ی اعمال قدرت کارگزاران دولتی بود. به عبارتی، این دستگاه هم مراقب منابع، امکانات و اختیارات دولتی بود که مورد سوءاستفاده مأموران اداری و لشکری خاصه در امر ارتشاء، پورسانت و جلوگیری از مالیات قرار نگیرد و هم مراقب نظم و امنیت عمومی.

با آن که نظام بازرسی و نظارت سال‌های صدارت امیرکبیر عمر چندانی نداشت، گویی بسیار مؤثر و کارآمد بوده است.

 

بازرسی و نظارت پس از انقلاب مشروطه

پس از امیرکبیر تا پیروزی انقلاب مشروطه تلاش چندانی برای بازسازی نهاد بازرسی و نظارت صورت نگرفت و سوءاستفاده از قدرت سیاسی بیشتر و بیشتر شد. به همین دلیل، قانونمند و نهادینه کردن قدرت سیاسی به مهم‌ترین انگیزه و هدف مشروطه خواهان تبدیل شد؛ بنابراین، قانون اساسی مشروطه(مصوب 1285 برابر با 14ذی‌قعده 1324هجری قمری) اهمیت بسیار زیادی به قانونمند کردن اعمال قدرت سیاسی می‌دهد و به اشکال مختلف تأکید می‌کند که همه امور باید مطابق قوانین موضوعه انجام شود. همچنین در قانون اساسی مشروطه مسئولیت‌های سنگینی برای نقض قانون و تخلف از حدود مقرره، مسامحه در اجرای [قانون]، مساهله و عدم مواظبت نسبت به قانون مقرر شد.(اصول 27، 28 و 29 قانون اساسی مشروطه)

متناسب با اهمیت قانونمندی اعمال قدرت سیاسی، نظارت بر این امر هم جایگاه برجسته‌ای در قانون اساسی مشروطه پیدا کرد و سازوکارهایی برای انجام این مهم تعیین شد. در این چارچوب، علاوه بر این‌که مقرر شد هر شهروندی می‌تواند بر نحوه‌ی اعمال قدرت سیاسی نظارت و درصورت تشخیص هرگونه تخلف از قانون، اقدام به «عرض حال یا ایرادات یا شکایت» کند(اصل32 قانون اساسی مشروطه)، نهادهای معینی را هم تعیین کرد تا بازرس و ناظرِ نحوه استفاده از اختیارات و امکانات دولتی و عمومی باشند.

یکی از این نهادها، انجمن‌های ایالتی بودند که وظیفه آن‌ها به نظارت در اجرای قوانین مقرره منحصر می‌شد. انجمن‌های ایالتی می‌توانستند بر کلیه شکایاتی که از حاکم ایالات و ولایات می‌رسد رسیدگی کرده و هرگاه رفتار حاکم برخلاف قانون باشد نقض قوانین را به او اخطار نمایند.(ماده 87 و 89 قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی) البته چنین نظارتی هرگز تحقق نیافت زیرا تا سال‌های پایانی زمامداری پهلوی دوم، انجمن‌های ایالتی تشکیل نشدند؛ اما ازآنجایی‌که نظارت بر امور مالی دولت اهمیت فوق‌العاده‌ای داشت و تعطیل‌بردار نبود، نهادی به نام دیوان محاسبات شکل گرفت که «مأمور به معاینه و تفکیک محاسبات و تفریغ حساب کلیه محاسبین خزانه» به‌شمار می‌رفت. این نهاد باید مواظب باشد که هیچ یک از فقرات مخارج معینه در بودجه از میزان مقرره تجاوز ننموده، تغییر و تبدیل نپذیرد و هر وجهی در محل خود به مصرف برسد. دیوان محاسبات همچنین موظف بود معاینه و تفکیک محاسبه مختلفه کلیه ادارات دولتی را نموده و اوراق سند خرج محاسبات را جمع‌آوری کند.(اصل102 متمم قانون اساسی مشروطه).

ازآنجاکه قرار بود ترتیب و تنظیم و اداره دیوان [محاسبات] به‌موجب قانون معین شود(اصل103 متمم قانون اساسی مشروطه)، پنج سال پس از تصویب متمم قانون اساسی، قانون تشکیل ترتیبات مالیاتی مملکت ایران در خرداد سال 1290(مطابق با 15 جمادی‌الثانی 1329 قمری) به تصویب رسید تا نحوه نظارت مستقیم و واقعی تمام معاملات مالیاتی و پولی دولت را مشخص کند. بر اساس این قانون، خزانه‌دار کل ممالک محروسه ایران موظف شد نهادی به نام «اداره کل تفتیش و نظارت و محاسبات» در وزارت مالیه تشکیل دهد تا «تمام عایدات» و «تمام مخارج دولتی» را تفتیش و نظارت کند.

 

اداره کل تفتیش، نظارت و محاسبات و شعبه تفتیش و نظارت

شاید قدیمی‌ترین تشکیلاتی که در حوزه نظارت و بازرسی در ایران به وجود آمد اداره کل تفتیش، نظارت و محاسبات بود که مطابق قانون تشکیل ترتیبات مالیاتی مملکت ایران در وزارت مالیه تشکیل شد و وظیفه اساسی آن بازرسی و نظارت مسایل مالی و بررسی دخل‌وخرج وزارتخانه‌ها بود.

برای تفتیش امور داخلی ادارات و وزارتخانه‌ها، هر سازمان اداره تفتیش خود را داشت که حوزه عمل محدودتری را دربر داشتند. در این دوره به‌دلیل آشفتگی‌های حکومت مرکزی، نهاد بازرسی نیز در ناکارآمدترین دوره خود به سر می‌برد. در این دوره نظام نظارت در چارچوب «تفتیش و نظارت پرداخت» خلاصه می‌شد که مسئولیت آن نظارت بر عایدات و مخارج دستگاه‌های دولتی بود.

برای نظارت بر این‌که آیا عایدات هر وزارتخانه در خزانه دولت مرکزیت می‌یابد، از تفریط و حیف‌ومیل شدن آن جلوگیری می‌شود و حقوق و مخارج وزارتخانه‌ها به مصرف معینه می‌رسد، اداره کل محاسبات وزارت مالیه برای هر وزارتخانه مأموران مخصوصی تعیین می‌کرد تا بر حقوق و مخارج هر وزارتخانه نظارت کنند؛ وظیفه‌ای که پیش‌تر بر عهده مفتش مخصوص زیر نظر خزانه‌داری کل بود.

با حجیم‌تر شدن و افزایش کارویژه‌های دولت که با افزایش هزینه‌های آن همراه بود، نیاز به نهاد نظارتی کارآمدتری احساس می‌شد. برای حل این مشکل، شعبه مخصوصی با نام شعبه تفتیش و نظارت در اداره کل محاسبات تأسیس شد. البته پس از مدت بسیار کوتاهی، شعبه تفتیش و نظارت در مهر سال 1296 عجالتاً منحل تا پس از اتخاذ ترتیب و قواعد کلی و تصویب نظامنامه مناسب، مجدداً تأسیس شود.

تأسیس دیوان کیفر کارکنان دولت، تصویب پیش‌بینی اداره پرسنل و تفتیش اداری در قانون اصول تشکیلات عدلیه در سال 1307، مقدمه‌ای بر تحولات اساسی سال 1308 و تشکیل هیأت تفتیشیه مملکتی بود.

 

تحولات نهاد نظارت و بازرسی در دوران معاصر(1357-1308)

 

نهاد بازرسی و نظارت در سال‌های 1320- 1308(دوران پهلوی اول)

دوران پهلوی اول مقارن با سال‌های 1320- 1308 هجری شمسی با تحولات گسترده‌ای در طول تاریخ کشور روبه‌رو بود. با گسترش دستگاه‌های دولتی و افزایش بی‌سابقه کارویژه‌ها و هزینه‌های دولت، بازسازی نهاد نظارت و بازرسی موردتوجه قرار گرفت.

در طول این سال‌ها نهاد نظارت با سه عنوان «هیأت تفتیشیه مملکتی(1308)»، «تفتیش کل مملکتی(1313)» و «دفتر بازرسی کل کشور(1315)» عهده‌دار نظارت بر سازوکارهای جاری کشور گردید.

 

هیأت تفتیشیه مملکتی

قبل از تشکیل هیأت تفتیشیه مملکتی، اکثر ادارات دولتی برای تفتیش امور داخلی خود «اداره/ شعبه تفتیش» داشتند که با افزایش دامنه فعالیت دستگاه‌های دولتی، تنها وجود این ادارات کافی به نظر نمی‌رسید؛ بنابراین پس از تثبیت سلطنت رضاخان، در 20 آذر 1308 هجری شمسی هیأت وزرای عظام، نظام‌نامه هیأت تفتیشیه مملکتی را تصویب و به تمام دستگاه‌ها ابلاغ نمودند.

مطابق نظامنامه هیأت تفتیشیه، اعضای هیأت را هیأت دولت از میان اشخاص صحیح‌العمل و حتی‌الامکان عالی‌رتبه که از وزارتخانه‌ها و ادارات تابعه معرفی می‌شدند انتخاب می‌کردند. ساختار تشکیلاتی هیأت تفتیشیه زیر نظر هیأت دولت و شخص شاه قرار داشت.

روش‌های اعمال بازرسی توسط بازرسان به‌صورت زیر بود:

1. بررسی دفاتر و پرونده‌های موجود

2. پرس‌وجوهای مخفیانه از افراد مطلع یا اشخاص شاکی یا ارباب‌رجوع‌های معمولی

3. اعزام مأمور مخصوص شاه برای رسیدگی به شکواییه

هرچند موضوع بازرسی یا آنچه باید بازرسی می‌شد معمولاً توسط کارشناسان و کارکنان حوزه‌های مختلف پیشنهاد می‌گردید، این‌گونه پیشنهادها نهایتاً به تأیید وزارت دربار و شخص شاه می‌رسید. تقریباً در اکثر موارد و با توجه به گزارش‌های کارکنان دولت و شکایات افراد عادی مبنی بر وقوع تخلفاتی در حوزه‌های معین، بازرسی از این حوزه‌ها پیشنهاد می‌شد.

این‌گونه پیشنهادها معمولاً از طریق وزیر دربار و دفتر مخصوص شاهنشاهی به اطلاع شاه می‌رسید تا پس از تأیید نهایی اقدام شود. به عبارتی، منبع نهایی صدور هرگونه مجوز تفتیش و بازرسی امور عمومی، دربار و دفتر مخصوص شاهنشاهی بود. گرچه اعضا و رئیس هیأت تفتیشیه، رئیس دفتر مخصوص شاهنشاهی و وزرای وزارتخانه‌های مختلف نقش مؤثری در این تصمیم سازی داشتند.

عمر هیأت تفتیشیه مملکتی 5 سال بود و در این سال‌ها، ساماندهی امور نظارت و بازرسی به دلیل جایگاه ساختاری و گستردگی موضوعات تحت پوشش، به شکل مقتدرانه و منسجم صورت گرفت اما برخی مشکلات آن دوره ازجمله کارشکنی در کار مفتشین توسط کارکنان دولتی، ضعیف بودن امکانات ارتباطی و مالی، عدم توجه به مسایل امنیتی و حفاظتی مفتشین منجر به تغییراتی در نهاد نظارتی گردید.

 

تفتیش کل مملکتی

در سال 1313 نهاد نظارت و بازرسی دچار تحول مجدد گردید و تفتیش کل مملکتی جایگزین هیأت تفتیشیه مملکتی شد. این اقدام احتمالاً به دلیل افزایش دامنه کارکردهای نهاد بازرسی و نظارت و تمرکززدایی(محدود نمودن اختیارات شاه) در آن زمان صورت گرفته است.

پس از تبدیل هیأت تفتیشیه مملکتی به تفتیش کل مملکتی برخی فرایند‌ها و برنامه‌های نظارتی کشور دچار تحولاتی گردید:

1. برنامه‌های تفتیش فقط در صورت لزوم تعیین و اجرا می‌شدند و نه به صورت منظم و مستمر

2. هیأت تفتیش می‌توانست با حضور مأموران وزارتخانه‌ها و ادارات مستقل تشکیل شود و نه لزوماً با عضویت نمایندگان همه وزارتخانه‌ها

3. رئیس هیأت تفتیش می‌توانست مستقلاً برای تعیین و اعزام مأموران اقدام نماید و نیازمند تأیید شخص شاه نبود.

4. تأیید گزارش‌ها و اعمال مجازات یا پیگردها نیز می‌توانست توسط رئیس هیأت تفتیشیه انجام شود و نیاز به مجوز از دفتر شاه نداشت.

5. رؤسای ادارات به‌جای هر 2 هفته یک‌بار، هر 2 ماه یک‌بار راپورت حوزه اقدام خود را ارایه می‌کردند.

 

دفتر بازرسی کل کشور

در سال 1315 با توجه به اصلاح قسمتی از قانون اصول تشکیلات عدلیه که به ساختار دستگاه قضایی اختصاص داشت، سه دفتر اختصاصی برای وزیر عدلیه تعیین شد:

•دفتر کل وزارتی

•دفتر بازرسی کل کشور

•دفتر کل بازرسی و تشکیلات وکلای عدلیه

نظر به آیین‌نامه بازرسی کل کشور مصوب جلسه دوم مهرماه 1313 هیأت وزیران و ماده 6 قانون اصلاح قسمتی از قانون اصول تشکیلات عدلیه مصوب دی‌ماه 1315 و ماده 53 قانون اصول تشکیلات عدلیه مصوب تیرماه 1306 که به‌موجب آن‌ها وزیر دادگستری، ریاست بازرسی کل کشور و ریاست فائقه بر کلیه دادسراها را داراست و به‌منظور مراقبت بیشتر در امور مربوط به بازرسی کل کشور، همچنین ایجاد هماهنگی و حسن جریان کار دادسراها، وزیر دادگستری حق نظارت خود را در موارد بالا به‌وسیله مدیریت کل کشور و امور دادسراها اعمال می‌نمود.

 

بر این اساس، تغییرات زیر در ساختار و عملکرد نهاد بازرسی به وقوع پیوست:

- کلمه تفتیش به بازرسی تغییر پیدا کرد و نهاد بازرسی در ذیل وزارت عدلیه با عنوان دفتر شکل گرفت.

- نهاد بازرسی در ساختار و جایگاه سلسله مراتبی نزول پیدا کرد اما به لحاظ هویت تشکیلاتی و ساختاری مشخص‌تر گردید.

- واگذاری بازرسی کل کشور به تشکیلات دستگاه قضایی کارایی آن را به لحاظ کارکردی افزایش داد.

- در تغییرات جدید، هر وزارتخانه در درون خود باید اداره بازرسی کل کشور تشکیل می‌داد تا امور داخلی مربوط به وزارتخانه را بازرسی و نظارت کند.

- گردآوری اطلاعات در بازرسی‌های مختلف، متفاوت بود و از یک روز تا یک ماه به طول می‌انجامید.

- گزارش‌های دارای تخلف درنهایت به بالاترین مقام مسئول نهاد نظارت یعنی وزیر دادگستری می‌رسید و در صورت وجود ادله کافی، اقدام قضایی صورت می‌گرفت. در غیر این صورت گزارش برای تکمیل ادله به بازرسان عودت می‌شد.

با تضعیف نهاد نظارت و نزول آن در سلسله‌مراتب قدرت(از دربار به وزارت دادگستری)، عملکرد نهاد بازرسی و نظارت نیز ضعیف‌تر از گذشته شد و این واقعه با بحران‌های پایانی سلطنت رضاشاه تشدید گردید.

 

نهاد بازرسی و نظارت در سال‌های 1357-1320(دوره پهلوی دوم)

شروع دوره پهلوی دوم مصادف با یکی از بحرانی‌ترین مقاطع کشور به لحاظ آشفتگی‌ها و تنش‌های اجتماعی بود. بخش‌های مختلف جامعه با فقر، ناامنی، بی‌ثباتی، بیکاری و خشونت روبه‌رو بودند و این آشفتگی در دستگاه‌های اداری نیز وجود داشت. گزارش‌های سال‌های اول زمامداری پهلوی دوم با افزایش بی‌سابقه انواع تخلفات و سوءاستفاده‌ها همراه بود.

علاوه بر وضعیت نابسامان مردم، کارکنان دولت نیز به دلیل درآمد پایین و مشکلات جامعه اوضاع نامناسبی داشتند و فساد در میان دستگاه‌های دولتی وجود داشت.

بر همین اساس و برای ریشه‌کن کردن فساد و مبارزه با آن در اواخر دهه 1320، سازمانی به نام «سازمان بازرسی نخست‌وزیری» تأسیس و آیین‌نامه آن در پایان شهریور 1329 توسط نخست‌وزیر وقت به ادارات تابعه ابلاغ شد.

پس‌ازآن تا پایان این دوره سه نهاد دیگر نیز به‌عنوان نهاد نظارتی در کشور تأسیس شدند، سازمان بازرسی کل نخست‌وزیری(1329)، هیأت عالی بازرسی(1333)، اداره کل بازرسی کل کشور(1334) و سازمان بازرسی شاهنشاهی(1337) که در برخی سال‌ها فعالیت موازی این نهادهای تأسیسی منجر به ایجاد مشکلاتی در اداره کشور گردید.

 

بازرسی نخست‌وزیری

یکی از علل کمرنگ شدن دفتر بازرسی و تشکیل سازمان بازرسی نخست‌وزیری، ضمانت اجرای پایین پیشنهادها و گزارش‌های دفتر بازرسی بود و سازمان بازرسی نخست‌وزیری در سلسله‌مراتب و ساختار تشکیلاتی از جایگاه بالاتری برخوردار شد. آیین‌نامه تأسیس بازرسی نخست‌وزیری در شهریور 1329 توسط نخست‌وزیر(رزم‌آرا) به ادارات تابعه ابلاغ گردید. در سال‌های اول تشکیل بازرسی نخست‌وزیری مشکلاتی مانند معوق و معطل ماندن کارها، عدم توجه و به‌کارگیری آیین‌نامه‌های بازرسی و ابهامات موجود در روابط ادارات مختلف بازرسی، این تشکیلات را با مشکلاتی مواجه کرده بود.

بر همین اساس سازمان بازرسی نخست‌وزیری به سازمان بازرسی کل نخست‌وزیر تغییر نام داد. ابهامات آیین‌نامه برطرف و آیین‌نامه جامع بازرسی نخست‌وزیر تدوین گردید و در این آیین‌نامه مراقبت بر اجرای مقررات آیین‌نامه‌های بازرسی در دستگاه‌ها و وزارتخانه‌ها نیز بر عهده بازرسی کل نخست‌وزیری قرار داده شد.(ناظر بر عملکرد بازرسان دیگر دستگاه‌های دولتی و ناظر ناظران بود).

شیوه‌ی عمل، نحوه‌ی اقدام و ساختار سازمان بازرسی نخست‌وزیری در زیر به‌صورت فهرست‌وار آمده است.

سه وظیفه اصلی بازرسی کل نخست‌وزیری:

•نظارت بر حسن جریان قوانین و مقررات جاری

•بازرسی در طرز رفتار کلیه مأمورین دولت

•مراقبت بر اجرای مقررات آیین‌نامه‌های بازرسی مخصوص وزارتخانه‌ها

 

به لحاظ تشکیلاتی، بازرسی نخست‌وزیر از سه بخش تشکیل می‌شد:

- قسمت عرایض

- قسمت اطلاعات و بازرسی‌ها(بررسی گزارش‌های بازرسی)

- قسمت آمار و سازمان‌های دولتی(آمار کلیه کارمندان و خدمتگزاران)

در این دوره 2 نوع بازرسی صورت می‌گرفت: 1- خصوصی(موردی) 2- عمومی

منظور از خصوصی، بررسی یک موضوع خاص در یک اداره و منظور از عمومی تمامی حوزه‌های یک سازمان یا اداره دولتی یا حتی یک استان بوده است.

- بازرسی‌ها توسط هیأتی مرکب از بازرسان نخست‌وزیر و نمایندگان وزارتخانه‌ها انجام می‌شد.(از هر وزارتخانه 2 یا 3 نفر به پیشنهاد وزیر مربوطه و موافقت و تصویب نخست‌وزیر انتخاب می‌شدند.)

- در این دوره اختیارات قابل ملاحظه‌ای به بازرسان داده شده بود. ازجمله:

- در شرایطی که بازرسان ادامه خدمت کارمند یا رئیس اداره‌ای را برای اجرای بازرسی مضر می‌دانستند، می‌توانستند برکناری موقت کارمند یا رئیس مزبور را تا خاتمه عملیات بازرسی خواستار شوند.

- کسانی که در روند بازرسی اختلال ایجاد کرده یا اقدام به جلوگیری از عمل بازرسان می‌نمودند مورد تعقیب قانونی قرار می‌گرفتند.

- در خصوص بازداشت اشخاص یا امور حقوقی و جزایی با مأموران دولتی باید مراتب به رئیس بازرسی نخست‌وزیری گزارش می‌شد تا پس از اطلاع نخست‌وزیر اقدام لازم انجام شود.

 

بازرسان در 5 گروه زیر متمایز می‌شدند:

بازرسان مقیم مرکز

بازرسان مقیم استان

بازرسان سیار

بازرسان مخصوص

بازرسان مقیم وزارتخانه‌ها

 

هیأت عالی بازرسی

ماه‌های پس از کودتای 28 مرداد 1332، به دستور نخست‌وزیر وقت و برای شناسایی و معرفی نمونه‌هایی از سوء جریان امور مالی و اداری دولت مصدق، هیأت عالی بازرسی متشکل از بازرسان مخصوص نخست‌وزیر، قضات عالی‌رتبه و نمایندگانی از وزارتخانه‌های مختلف در وزارت دادگستری تشکیل شد.

به دستور نخست‌وزیر تمام یافته‌های هیأت عالی نظارت باید به نحو مؤثری(درج در جراید و انتشار در رادیو) به اطلاع مردم می‌رسید.

پس از مدت کوتاهی با توجه به عدم کارایی این نهاد و به‌منظور تقویت بازرسی کل نخست‌وزیری، موضوع مأموریت‌های هیأت عالی، به بازرسی نخست‌وزیری احاله شد و وزیر دادگستری وقت، نبود وسایل کار و حمل‌ونقل برای بازرسان را مهم‌ترین دلیل عدم نتیجه‌گیری از تشکیل آن هیأت دانست.

هیأت عالی بازرسی به دلیل علاقه نخست‌وزیر همچنان به‌کار خود با همین عنوان ادامه داد. این هیأت تحت نظر نخست‌وزیر تشکیل می‌شد و اعضای آن به‌موجب حکم نخست‌وزیر انتخاب می‌شدند. رؤسای بازرسی وزارتخانه‌ها نیز توسط این هیأت انتخاب و تعیین می‌گردید. پیرو بازسازی و تقویت هیأت عالی بازرسی، تصویب‌نامه‌ها و مقررات جدیدی به‌عنوان مکمل و به‌منظور ایجاد وحدت رویه میان بازرسان و همکاری همه‌جانبه با بازرسی نخست‌وزیری ابلاغ می‌گردید.

این آیین‌نامه‌ها که به‌منظور وحدت رویه ابلاغ می‌شد، به‌نوعی نشانگر برخی آسیب‌ها در فرایند بازرسی در آن زمان بوده است. سازوکارهای غیرمتمرکز در ادارات بازرسی، نبود ضمانت اجراهای مناسب، سرعت کند بازرسی‌ها، تداخل و تعارض وظایف بازرسی کل و بازرسی ادارات از مشکلات نهاد بازرسی در آن دوران بود.

چند ماه پس از طی فرایندهای فوق، اصلاح و بازسازی دفتر بازرسی که تحت نظر وزیر دادگستری بود نیز در دستور کار قرار گرفت.(دفتر بازرسی از سال 1315 تشکیل‌شده و با تشکیل بازرسی نخست‌وزیری از سال 1329 در حاشیه قرارگرفته بود.)

 

 

اداره کل بازرسی کل کشور

بخشی از قانون اصول تشکیلات دادگستری و استخدام قضات در مورد اداره کل بازرسی کل کشور بود که در 14 اسفند 1333 اصلاح و به‌موجب آن تغییراتی در این نهاد به وقوع پیوست.

هدف از تشکیل اداره کل بازرسی کل کشور، استحضار دولت از اوضاع‌واحوال عمومی کشور و تأمین حسن جریان امور ادارات و دوایر دولتی بود.

 

اهم وظایف اداره کل بازرسی کل کشور:

•بازرسی نسبت به طرز رفتار مأمورین و مستخدمین دولتی اعم از کشوری و لشکری و قضایی و همچنین شهرداری‌ها و بنگاه‌های عمومی

•رسیدگی به شکایات مردم از ادارات و دوایر دولتی و بنگاه‌ها و دادگستری‌ها

مدیرکل بازرسی کل کشور از بین کارمندان قضایی دادگستری که حداقل دارای رتبه 9 قضایی باشند تعیین می‌شد. بازرسان می‌توانستند احکام قضایی نیز صادر نمایند(بازرسان قضایی).

طرز اجرای بازرسی و وظایف اداره کل بازرسی کل کشور باید به‌صورت آیین‌نامه تعیین و در هیأت وزیران تصویب می‌شد؛ بنابراین در مرداد 1334، کمیسیونی با عنوان «تنظیم طرح آیین‌نامه بازرسی کل کشور» با حضور نمایندگان تمام وزارتخانه‌ها در دادگستری تشکیل شد.

در طول سال‌های 1329(تشکیل سازمان بازرسی نخست‌وزیری) تا سال 1334(احیای اداره کل بازرسی کل کشور و تضعیف بازرسی نخست‌وزیری) هم‌زمان سه نهاد نظارتی فعالیت داشتند. اسناد موجود حکایت از آن دارد که در طول این سال‌ها، همواره میان 2 نهاد نظارتی اصلی(بازرسی نخست‌وزیری و بازرسی کل کشور) کشمکش‌هایی بر سر اثبات کارایی و ضرورت بقای هریک وجود داشته است.

به‌رغم تغییرات ساختاری و کارکردی که در بازرسی نخست‌وزیری در طول سال‌های مختلف حادث‌شده بود، ساختار و تشکیلات بازرسی کل کشور چندان تغییری نداشت و پس از سال 1334 با اصلاحاتی که در وظایف آن ایجاد شد، اختیاراتی به آن واگذار و جایگاه آن به‌مراتب تقویت یافت و بالاخره در سال 1334 پس از آن‌که آیین‌نامه بازرسی کل کشور از تصویب هیأت وزیران گذشت، بازرسی نخست‌وزیری منحل و تکالیف آن به اداره کل بازرسی کل کشور واگذار گردید و پرونده‌های آن و همچنین کلیه شکایات واصله به نخست‌وزیری و کمیسیون‌های عرایض مجلسین به اداره مزبور ارجاع گردید.

پس‌از این تصمیم، مسئولیت‌ها و حجم کار بازرسی کل کشور بسیار افزایش یافت و انتظار می‌رفت با افزایش وظایف و فعالیت‌ها، اعتبارات و امکانات آن نیز افزایش یابد که در عمل با مخالفت‌های نخست‌وزیر، نه‌تنها اعتبارات مالی آن افزایش نیافت بلکه امکانات موردنیاز کارکنان نیز در اختیار ایشان قرار نمی‌گرفت. بر همین اساس بسیاری از برنامه‌های بازرسی ازجمله بازرسی‌های خارج از مرکز و شهرستان‌ها کاهش محسوسی یافت.

در همین زمان بود که از انحلال سازمان بازرسی نخست‌وزیری جلوگیری شد و به‌تدریج این سازمان نقش پررنگ‌تری در زمینه نظارت و بازرسی در کشور پیدا کرد. بازرسی نخست‌وزیری با توجه به در اختیار داشتن اعتبار و امکانات لازم توانست علاوه بر رسیدگی به شکایات، بر عملکرد ادارات مختلف نیز نظارت داشته باشد.

اما تمامی این اقدامات و فعالیت‌های موازی از سوی این دو نهاد نظارتی در کشور، نتوانست از فساد گسترده‌ای که در آن سال‌ها رخ می‌داد جلوگیری کند. تدابیر مکمل دیگری مانند تصویب قانون «رسیدگی به دارایی وزرا و کارکنان دولتی اعم از کشوری و لشکری و شهرداری‌ها و مؤسسات وابسته به آن‌ها» در سال 1337 نیز مفید فایده نبود.

 

سازمان بازرسی شاهنشاهی

در پی عدم توفیق دیگر نهادهای نظارتی در کنترل فساد، با دستور محمدرضا پهلوی سازمان بازرسی شاهنشاهی در سال 1337، تأسیس شد. این سازمان با فرمان شاه تشکیل و بازرسی‌ها با دستور شاه تعیین و به اجرا در می‌آمد.

این سازمان تازه تأسیس، فاقد جایگاه قانونی بود اما به‌رغم این مسأله، جایگاه ساختاری آن قدرت و وجهه لازم را در اختیار این نهاد قرار داده بود.

بحران‌های اقتصادی دولت، فشارهای داخلی و خارجی و تغییر شرایط سیاسی در سال 1338، موقعیت شاه را تضعیف کرده و به دنبال این آشفتگی‌ها، سازمان بازرسی شاهنشاهی نیز کارکرد خود را از دست داد و به دلیل فقدان پشتوانه قانونی، فعالیت‌های مقتدرانه‌ای که در سال تأسیس خود داشت، دچار رکود شد. با تشدید بحران سیاسی و در پی آن نخست‌وزیری علی امینی، اصلاحاتی در کشور به وقوع پیوست که یکی از آن‌ها پیشنهاد انحلال سازمان بازرسی شاهنشاهی توسط شخص نخست‌وزیر بود.

 

احیای مجدد بازرسی نخست‌وزیری

با روی کار آمدن نخست‌وزیر جدید، فرصتی برای تقویت و احیای مجدد بازرسی نخست‌وزیری فراهم شد.

در این دوران اکثر بازرسی‌ها و رسیدگی‌ها مبتنی بر شکایت از عملکرد کارکنان و ادارات دولتی بود و فعالیت مشخصی در زمینه اجرای بازرسی‌های منظم و برنامه‌ای وجود نداشت. اقدامات بازرسی نخست‌وزیری اگرچه موقعیت این اداره را تقویت و جایگاه قبلی آن نهاد را بازگرداند، اما در کنترل و مهار فساد موفق نبود.

در آن زمان(پاییز 1338) بحران سیاسی و اقتصادی کشور منجر به افزایش فساد و تخلفات در دستگاه‌های اجرایی و در میان کارکنان دولت شده بود به‌نحوی‌که دولتمردان نیز ریشه‌کن کردن فساد و تبهکاری در کلیه شئون اداری را به‌عنوان یک هدف و اولویت مهم کشور مطرح و انجام اقدامات مؤثر برای برقراری نظم و انضباط کامل در کلیه سازمان‌های دولتی در دستور کار بازرسی نخست‌وزیری قرار گرفت.

نکته دیگری که در اسناد این دوره دیده می‌شود، فسادپذیری بازرسان محلی است، به‌نحوی‌که هرچه بازرسی‌ها غیرمتمرکز انجام می‌شد، احتمال ایجاد برقراری رابطه با بازرس وجود داشت و ارسال بازرس از مرکز مؤثرترین اقدام برای جلوگیری از فسادپذیری بازرسان شناخته شده بود. با توجه به اسناد موجود، از بازرسان خواسته می‌شد که با بی‌طرفی و دقت کامل به انجام بازرسی بپردازند و عواقب تخلفات نیز طی بخشنامه به اطلاع بازرسان می‌رسید.

در کنار تمام این تدابیر، اقداماتی نیز در این دوران در خصوص اصلاح وضعیت استخدامی بازرسان نخست‌وزیری انجام شد تا رضایت نسبی بازرسان را فراهم نماید. همچنین طرح «مأموریت موقت» بازرسان نخست‌وزیری نیز پیشنهاد گردید. به این‌صورت که کارمندان دستگاه موقتاً مأمور خدمت در نخست‌وزیری باشند و پس از اتمام مأموریت به وزارتخانه خود برگردند.

 

بر همین اساس بازرسان نخست‌وزیر به سه درجه تقسیم می‌شدند:

•بازرسان مخصوص

•بازرسان درجه یک

•بازرسان درجه دو

بازرس مخصوص، در حقیقت بازرس مخصوص نخست‌وزیر بود و حکم او توسط شخص نخست‌وزیر صادر می‌شد. بازرس درجه یک در ردیف رؤسای درجه یک ادارات و بازرس درجه دو در ردیف رؤسای درجه دو ادارات وزارتخانه‌ها قرار می‌گرفت. همچنین معاونین بازرسی یا مدیرکل بازرسی در ردیف مدیران کل وزارتخانه‌ها شناخته می‌شدند.

بر این اساس جایگاه بازرسی نخست‌وزیری ارتقا یافت و مقامات مختلف بازرسی نخست‌وزیری تا حد مدیران کل وزارتخانه‌ها ارتقا پیدا کردند و از همه مهم‌تر ارتقای مدیرکل بازرسی تا سطح معاون وزیر بود که به‌این‌ترتیب طی دوران کوتاهی رئیس سازمان بازرسی نخست‌وزیری به کابینه راه پیدا می‌کرد.

در این زمان پیشنهاد‌هایی نیز از سوی رئیس سازمان بازرسی نخست‌وزیری برای افزایش سرعت انجام کار در امور بازرسی به نخست‌وزیری ارایه شد:

1. تشکیل گروه‌های بازرسی در هر دستگاه دولتی از کارکنان آن دستگاه

2. اعزام ماهانه یک هیأت بازرسی مرکب از بازرسان دستگاه‌ها به هریک از استان‌ها برای بررسی کامل و تهیه گزارش برای نخست‌وزیر

3. ارسال صورت‌وضعیت کلیه بازرسان دستگاه‌های دولتی به نخست‌وزیری

4. تشکیل یک هیأت سه‌نفری مرکب از نمایندگان استانداری، فرمانداری و دادگستری در هریک از استان‌ها و شهرستان‌ها برای تعیین تکلیف مکاتبات و تقاضاهای مردم

در سال 1339، سه نهاد نظارتی به‌صورت هم‌زمان فعالیت‌هایی را برای کنترل فساد در کشور عهده‌دار بودند. سازمان بازرسی شاهنشاهی و اداره کل بازرسی کل کشور که تا مرز انحلال پیش رفته، اقداماتی گذرا و بسیار کمرنگ در حوزه بازرسی ویژه انجام می‌دادند، اما سازمان بازرسی نخست‌وزیری در این دوران هم از حیث جایگاه قانونی و هم به لحاظ گسترش مسئولیت‌ها و وظایف ارتقا پیدا کرد.

برخی اسناد نشان‌دهنده ایجاد روش‌هایی برای هماهنگی بیشتر میان دستگاه‌های نظارتی در این زمان بوده است؛ زیرا اختلاف و فعالیت‌های موازی دستگاه‌ها، کارایی نهاد بازرسی و نظارت را کاهش می‌داد. بر همین اساس و به‌منظور بازسازی جایگاه نهادهای نظارتی در کشور، در اواخر مرداد 1339، سه ماده‌قانونی در جلسه هیأت وزیران به تصویب رسید که هدف آن اجرای نظارت عالیه نخست‌وزیر بر سازمان‌های کشور بود که باید از طریق سازمان بازرسی کل نخست‌وزیری انجام می‌شد.

 

بر اساس این مواد قانونی هدف از تشکیل سازمان بازرسی کل نخست‌وزیری

- نظارت بر حسن اجرای قوانین و مقررات جاری کشور

- بازرسی بر طرز رفتار کلیه مأمورین دولت

- رسیدگی به شکایات

- ملاحظه اوضاع عمومی شهرستان‌ها

- مراقبت دقیق بر طرز کار ادارات، مؤسسات و دستگاه‌های دولتی بود.

بازرسان نخست‌وزیر موظف بودند امور مرجوعه را در اسرع وقت رسیدگی و نتیجه را گزارش دهند و جز در مواردی که مستلزم رسیدگی قضایی است به کلیه سازمان‌های دولتی مراجعه و مسئولین هم موظف به در اختیار گذاشتن مدارک موردنیاز بازرسان بودند.

 

ساختار تشکیلاتی سازمان بازرسی کل نخست‌وزیری دچار تغییراتی به شرح زیر گردید:

قسمت بازرسی به‌عنوان مهم‌ترین قسمت این سازمان مسئول رسیدگی به گزارش‌ها و اطلاعیه‌های تهیه‌شده از طرف بازرسی نخست‌وزیری، کلیه امور هریک از وزارتخانه‌ها، ادارات و سازمان‌های وابسته به دولت، اختلاف‌های حاصل بین سازمان‌های دولتی و صلاحیت هریک از مقامات و مسئولین وزارتخانه‌ها بود.

قسمت بررسی پیشنهادات و انتقادات درواقع مسئول بررسی پیشنهادهای اصلاحی و انتقادی نسبت به وضع عمومی وزارتخانه‌ها، ادارات و سازمان‌های دولتی بود که از طرف مردم به نخست‌وزیری می‌رسید. کلیه شکایات مردمی از وزارتخانه‌ها و سازمان‌های وابسته به دولت هم در قسمت عرایض بررسی و اقدام می‌شد.(شکایاتی که به نخست‌وزیری، دفتر مخصوص وزارت دربار شاهنشاهی و/ یا بازرسی شاهنشاهی می‌رسید.) قسمت امور عمومی هم کارهای دفتری را انجام می‌داد.

این ساختار تحت نظارت مستقیم نخست‌وزیر و به سرپرستی یکی از معاونین اداره می‌شد و در سلسله‌مراتب پایین‌تر، مدیرکل، 2 معاون، یک رئیس دفتر و تعدادی بازرس قرار داشتند.

 

احیای بازرسی کل کشور

در اوایل دهه 1340 با عدم توفیق نهادهای نظارتی در کشور، طرح آسیب‌شناسی و بررسی مجدد اداره کل بازرسی کل کشور مطرح و در قالب سمینار بازرسی کل کشور در تاریخ 23-2-1342 برگزار گردید.

هدف این سمینار تجدیدنظر در ساختار و وظایف سازمان بازرسی کل کشور و اجرای کامل قوانین مربوطه بود که با حضور اساتید دانشگاه، وکلای دادگستری و مطلعین امور اجتماعی و قضات دادگستری تشکیل شد.

 

احیای سازمان بازرسی شاهنشاهی

پس از سرکوب قیام 15 خرداد 1342، سرانجام شاه توانست قدرت خود را تثبیت و پس از دو دهه بحران، برنامه‌ی نوسازی و بهسازی را در دستور کار کشور قرار داد. همچنین با افزایش درآمدهای نفتی کشور، دستگاه‌های دولتی نیز گسترش و تقویت یافتند و چنین بوروکراسی گسترش‌یافته‌ای نیاز به نظارت و بازرسی کارآمد و متناسب داشت.

به‌رغم احیای بازرسی کل کشور، این نهاد نتوانست با حجم زیاد کارویژه‌های دولت و گسترش بوروکراسی به وظایف خود عمل نماید. پنج سال پس از احیای این سازمان در اردیبهشت سال 1347، قانون تشکیل سازمان بازرسی شاهنشاهی به تصویب مجلس سنا و مجلس شورای ملی رسید و در 7 خرداد همان سال فرمان اجرای آن قانون از طرف شاه صادر شد.

 

به‌رغم تصویب قانون تأسیس سازمان بازرسی شاهنشاهی در خرداد 1347، فراهم آوردن امکانات و شروع کار و تجهیز منابع انسانی تا اواخر سال 1348 به طول انجامید و بنابراین اولین گروه‌های بازرسان اواخر سال 1348 اعزام شدند. همچنین قبل از اعزام هیأت‌های بازرسی زمان و مکان حضور هیأت‌ها به اطلاع مردم می‌رسید تا دسترسی راحت‌تری به بازرسان برای طرح شکایات خود داشته باشند.

تشکیل سازمان بازرسی شاهنشاهی با جایگاه ویژه و عملکرد گسترده و ضمانت اجرایی بالای آن در حقیقت رقابت‌های دستگاه‌های متولی نظارت را پایان بخشید. اداره کل بازرسی کشور با عنوان اداره کل بازرسی وزارت دادگستری برای رسیدگی به امور قضایی و اداری وزارتخانه تقلیل یافت و سایر وظایف آن به سازمان بازرسی شاهنشاهی محول شد. بازرسی نخست‌وزیری نیز با حضور پررنگ سازمان بازرسی شاهنشاهی، عملاً کارایی خود را از دست داد.

فعالیت‌های سازمان بازرسی شاهنشاهی با توجه به رشد بی‌سابقه فساد سیاسی و اقتصادی در آن دوران کافی به نظر نمی‌رسید، افزایش درآمدهای نفتی و افزایش بودجه عمرانی عاملی بسیار مهم در گسترش فساد سیاسی و اداری بود. چنانکه شاه مجبور شد در تاریخ 21 آبان 1354 طی نامه‌ای به نخست‌وزیر وقت(هویدا)، تشکیل «کمیسیون شاهنشاهی» برای بررسی هزینه واقعی طرح‌های عمرانی را در دستورکار قرار دهد.

این تدبیر نیز مفید فایده نبود و مجدداً پس از سخنان شاه و ابلاغ آن به نخست‌وزیری، هیأت وزیران در جلسه مورخ 11 بهمن 1354 موضوع را بررسی و دستور تشکیل «هیأت عالی رسیدگی به اجرای قانون رسیدگی به اعمال خلاف حیثیت و شئون شغلی و اداری کارکنان دولت و شهرداری‌ها» را صادر کرد.

در این جلسه ضمن تأکید بر ناکارآمدی دستگاه‌های نظارتی، مقرر گردید کلیه دستگاه‌ها در چارچوب قانون رسیدگی به اعمال خلاف حیثیت و شئون شغلی و اداری کارکنان، از اول فروردین 1354 کلیه کارکنانی که توبیخ شده یا به علت نادرستی و خلاف تسلیم دادگاه شده‌اند، طی 15 روز به نخست‌وزیری معرفی کنند تا نسبت به ادامه همکاری ایشان تعیین تکلیف گردد. همچنین در همین راستا، انواع هیأت‌های فرعی رسیدگی به تخلفات نیز شکل گرفت که این موضوع حکایت از عدم توفیق نهادهای نظارتی و در پی آن شکل‌گیری دستگاه‌ها و ساختارهای موازی بوده است؛ اما با توجه به اسناد پیش رو، به نظر می‌رسد ایجاد تشکیلات موازی در هیچ‌کدام از دوره‌های تاریخی مطالعه شده مؤثر نبوده است.

آخرین تلاش‌های ناموفق شاه برای تقویت سازمان بازرسی شاهنشاهی با موج اعتراضات مردمی و شروع فعالیت‌های انقلابی همراه بود. تشکیل کارگروه‌های رسیدگی به شکایات در دستگاه‌های دولتی و دستور مجدد برای احیا و تقویت سازمان بازرسی شاهنشاهی ازجمله اقدامات بی‌ثمر و پایانی محمدرضا پهلوی بود.

در پایان، در 7 آذر 1357، نخست‌وزیر وقت(ازهاری) انحلال سازمان بازرسی شاهنشاهی را از مجلس سنا خواستار شد.

 

سازمان بازرسی پس از انقلاب اسلامی

پس از پیروزی انقلاب اسلامی در ایران، سازمان بازرسی شاهنشاهی منحل و مطابق لایحه قانونی سازمان بازرسی كل كشور مصوب 7-12-57 به‌عنوان اولین سازمان بازرسی كل كشور پس از انقلاب اسلامی تشكیل شد. به‌موجب این لایحه كه مشتمل بر 10 ماده و 2 تبصره بود، سازمان بازرسی تحت ریاست وزیر دادگستری تشكیل شد كه وظایف وزیر را در سازمان یكی از معاونان او به نام سرپرست سازمان انجام می‌داد. لایحه مزبور كه به‌طور رسمی سازمان بازرسی شاهنشاهی و اداره كل بازرسی دادگستری را منحل اعلام كرد با الهام از قانون مربوط به اداره كل بازرسی كل كشور مصوب سال 1333 و مقرراتی شبیه به آن تنظیم شد و آیین‌نامه اجرایی آن نیز در جلسه مورخ 6-5-58 هیات وزیران دولت موقت جمهوری اسلامی ایران در 19 ماده به تصویب رسید.

آشفتگی‌های اداری پس از انقلاب اسلامی كه از آثار قهری هر انقلابی است و جو حاكم بر دستگاه‌های دولتی و وابسته به دولت در آن زمان، قدرت هرگونه اقدام مؤثر و تحركی را از این سازمان سلب كرده بود. در نهایت در اجرای اصل‏ یکصد و هفتاد و چهارم(174) قانون اساسی، قانون تأسیس سازمان بازرسی كل كشور در تاریخ 19-7-1360 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. در این اصل از قانون اساسی آمده است: «بر اساس‏ حق‏ نظارت‏ قوه‏ قضائیه‏ نسبت‏ به‏ حسن‏ جریان‏ امور و اجرای‏ صحیح‏ قوانین‏ در دستگاه‏‌های اداری‏ سازمانی‏ به‏ نام‏ "سازمان‏ بازرسی‏ کل‏ کشور" زیر نظر رئیس‏ قوه‏ قضائیه‏ تشکیل‏ می‌گردد. حدود اختیارات‏ و وظایف‏ این‏ سازمان‏ را قانون‏ تعیین‏ می‌کند.»

قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور در اولین دوره مجلس شورای اسلامی در 14 ماده و 5 تبصره به تصویب وکلای ملت رسید.

نمایندگان مجلس پنجم، این قانون را بعد از گذشت 15 سال در هفتم مردادماه سال 1375 اصلاح کردند و قانون جدید را در 12 ماده با اصلاحیات و الحاقیات به تصویب رساندند.

قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور برای بار دوم در هفدهم تیرماه 1387 اصلاح و طبق مصوبه نمایندگان مجلس، مقرر شد این قانون برای مدت 5 سال به‌طور آزمایشی اجرا شود.

پس از پایان مدت زمان اجرای آزمایشی قانون، نمایندگان دوره نهم مجلس شورای اسلامی در پانزدهم مهر ماه 1393 این قانون را برای سومین بار اصلاح و مصوب کردند.

در آخرین ماده از طرحی که نمایندگان ملت برای اصلاح قانون تشکیل سازمان آماده کرده و به تصویب رساندند، چنین آمده بود که مصوبه سال 87 پس از ابلاغ قانون جدید، منسوخ می‌شود.